路径选择
研究持有人制度，需要把握这一制度的基本定位，即这一制度的核心词是上市许可，还是持有人？
药品是风险较高的健康产品，事关公众的身体健康和生命安全。为更好地保障公众的健康权益，国际社会普遍对药品实行全生命周期的严格监管。
从药品注册申请人与生产企业的关系看，目前国际社会主要有两种制度：一是分离制。药品注册申请人和生产企业可以是不同的主体，注册申请人取得上市许可后，成为该药品上市许可持有人，持有人可以自己从事药品生产、销售，也可以委托其他企业进行药品生产、销售，持有人对药品质量的全生命周期负责。二是捆绑制。药品注册申请人必须是药品生产企业。如果申请人为研发单位，其必须与生产企业一起作为共同申请人联合申报，或者单独由生产企业单独申报，研发单位成为该药品上市许可的隐名持有者。我国药品管理法所确定的制度即是这种“捆绑式”制度。在这种制度安排下，研发单位作为申请人与生产企业共同持有批准文号或者研发单位隐名持有批准文号的现象，存在着产权模糊、责任不清的突出问题。
从药品上市许可涉及的各环节主体关系看，国际社会也分为两种制度：一是统一制，即由一个责任主体对药品质量全生命周期进行统一的闭环管理，这种制度也就是持有人制度。二是分散制，即由多个主体对药品的研制、生产、销售等活动进行分段式管理。每个主体对相关环节的风险防控承担责任。我国药品管理法确定的制度就属于分散式制度。
在研究持有人制度时，人们习惯将持有人制度理解为药品上市许可制度，因此主要关注药品上市许可部分，这种认识是不全面的。持有人制度涵盖药品上市前与上市后管理的全过程，在药品管理制度中具有“基本制度”的法律地位。研究持有人制度，需要把握这一制度的基本定位，即这一制度的核心词是上市许可，还是持有人？
一般说来，上市许可制度作为环节管理制度，属于“程序法”的范畴，它涉及申请主体、申请条件、申请程序、申请文书，审评机构、审评标准、审评程序、审评时限、审评结论，许可机关、许可程序、许可期限、许可文件、许可效力等，其主要是围绕着申请、审评、审批的基本程序来展开。而持有人制度作为要素管理制度，则属于“主体法”的范畴，涉及地位、资格、条件、关系、权利、义务、责任等内容。持有人制度的核心词是“持有人”。只有“持有人”的制度，才能涵盖药品质量的全生命周期。这恰如药品检验、鉴定制度一样，检验机构、鉴定机构出具的是检验结论、鉴定意见，因此，人们往往将检验制度、鉴定制度归结为“书证”制度范畴。实际上，检验结论、鉴定意见是检验人员、鉴定人员的认识与判定活动。从管理要素来看，检验制度、鉴定制度主要规范的是机构资质、人员资格、能力素质、职业道德和执业纪律等内容。因此，从本质上看，检验制度、鉴定制度属于“人证”制度的范畴。
关于何谓“上市许可”，中外监管实践认识不一。持有人制度源于西方。由于西方国家多实行产品许可管理而没有企业许可管理，所以，产品许可实质上就是上市许可。我国实行的是产品许可与企业许可的双重许可制度，这与西方国家有很大不同，因此，有人认为，在我国将产品注册界定为上市许可，是不够准确的。事实上，实行持有人制度后，持有人委托其他企业生产经营，这本身也是一种市场活动，因此，在我国将产品注册称为上市许可，并不会产生语意混乱和认知障碍。
关于为何称为“持有人”，而非“所有人”？在持有人制度下，持有人持有的是一种行政机关赋予的“权利”或者“资格”，这种“权利”或者“资格”具有一定的财产权和人身权的属性，但又与纯粹的财产权或者人身权不同。“所有”的概念一般为有形财产权制度即物权制度使用的概念，其权能包括占有、使用、处分和收益。无形财产权如知识产权领域一般不使用“所有”的概念。无形财产权的权能，目前没有统一、规范、权威的表述，一般认为包括持有、使用、处分和收益，其中处分的形态更为多样，如转让、转移等。事实上，“持有”一词，更能准确地反映出上市许可证书可以转让的财产权属性。
任何法律制度的设计都有其深厚的社会文化背景，持有人制度源于市场经济体制。在市场经济体制下，任何民事主体都可以平等地从事药品研制活动，而每个民事主体能否成为上市许可持有人，并不取决于其身份、地位，而是取决于其是否具有相应的能力。随着科学技术的进步，在生产力的诸要素中，科学技术的价值不断提升，持有人制度的设计进一步彰显了科学技术的价值。同时，实施持有人制度，意味着药品质量管理的制高点从生产环节向研制环节的转移，产品质量源于设计的理念进一步彰显，药品质量管理已进入了一个新阶段。所以说，持有人制度是市场经济条件下的药品管理制度。
我国药品管理法确立的药品上市许可由生产企业持有的制度，发端于计划经济时代。当时，由于生产力水平的限制，药品研发创新能力不足，企业生产的药品主要是仿制药，药品管理的重点在生产环节。在这一特殊历史时期，药品研制的主体基本是国有企业，药品研制主体与生产主体的这种合一，是与当时的经济社会条件相适应的。在市场经济条件下的今天，这一制度已严重限制了药品产业的分工与协作，浪费了大量的社会资源，阻碍了企业的成长与进步。此外，药品上市许可与企业生产许可的捆绑模式，在一定程度上也是自然经济观念和传统管理思维的产物。
比较优势
与《药品管理法》所确定的药品管理制度相较，持有人制度具有四个方面的优势
2016年5月，国务院办公厅印发《药品上市许可持有人制度试点方案》，药品上市许可持有人制度试点正式展开。与《药品管理法》所确定的药品管理制度相较，持有人制度具有以下几个方面的优势：
一是鼓励药物创新，提升竞争能力。经过多年的积累，我国药品研发创新能力有了显著的进步，但与发达国家间还存在着一定的差距。据有关方面统计，2015年全球创新药市场近6000亿美元，而我国市场创新药不足100亿美元。2016年10月，中国医药企业管理协会等4大行业组织联合发布的《构建可持续发展的中国医药创新生态系统》报告指出：“纵观全球，具有生命力和竞争力的医药创新产业一定是来自健康的、良性循环的创新生态系统”。制度是创新生态系统的核心要素。实行持有人制度，鼓励研发机构和科研人员从事药物创新，取得药品上市许可，将改变原有制度下科研人员只能通过技术转让或者隐名持股获得短期利益或者隐名利益的尴尬局面，有效激发市场活力。
同时，实行持有人制度，研发单位或者科研人员可以通过委托生产将药品迅速产业化，形成稳定的投资关系和较好的投资回报预期，这将极大地调动研发机构和科研人员投身药物研发创新的积极性，加快提升我国药品产业的国际创新力和竞争力。
二是优化资源配置，促进产业集中。目前，我国拥有各类药品生产企业4246家，其中生产规模5000万元以下的企业占60%以上。我国已批准的药品品种约为1.5万个，药品批准文号约为16.8万个。总体看，我国药品企业仍然存在着“多、小、散、低”的现象，产能过剩严重，同质化竞争激烈，资源浪费巨大。这种现象与我国药品产业发展的阶段有关，也与我国药品管理法律制度的价值导向相联。持有人制度施行后，药品研发机构和科研人员可以自己建立企业生产药品，也可以委托企业生产药品，这样可以避免企业“大而全”、“小而全”的低水平重复现象。同时，研发者也可以让药品快速产业化，迅速占领市场，有效提高资源的使用效能。可以预计，持有人制度全面实施后，我国药品产业将快速进入分化与重组的时期，药品产业集中、创新集聚的步伐将进一步加快，市场竞争、生态优化的活力将进一步迸发。
三是落实企业责任，强化全程管理。风险是管理的核心，责任是管理的要义。药品管理法律制度就是药品利益相关者的权利、义务和责任的系统安排，核心内容可以概括为风险的全面防控和责任的全面落实。在不同的法律制度下，企业责任落实的广度、深度和力度有所不同。在持有人制度下，持有人对药品质量的全生命周期负责，这种明确而严格的责任制度将有效强化持有人“从实验室到医院”管理责任的全面落实。持有人关注的将不仅是药品的研发环节，还将关注药品生产、仓储、运输、销售等诸多环节，因为药品质量是企业的利益所系、生命所托。
四是推动管理创新，实现管理升级。从管理的角度看，农业时代、工业时代和信息时代，管理的理念、资源、要素、重点和方式并不完全相同。农业时代为自然经济社会，奉行的是静态的财产所有观；工业时代为市场经济社会，奉行的是动态的财产利用观；信息时代为共享经济社会，奉行的是开放的财富共享观。有专家学者认为，我国《药品管理法》脱胎于计划经济时代，或多或少、或明或暗地带有计划经济体制、自然经济社会和传统管理思维的某些痕迹。实行持有人制度，药品管理的直接对象将从多元主体转移到单一主体，管理的核心内容将从准入资格管理转移到体系能力管理，管理的基本方式将从传统管理转移到现代管理，药品管理将进入全新的智慧管理时代。此外，持有人制度实施后，药品管理方式将发生一系列深刻的变化，如行政许可将进一步简化，监管效率将进一步提高，服务水平将进一步提升，这符合当前简政放权放管结合优化服务的基本要求。
制度风险
从制度设计的角度出发，持有人制度是否存在一些内生不足？需要从哪些方面强化管理？
从历史发展的角度来看，任何制度设计都不会完美无缺，每一制度都有其利与弊、得与失，法律制度设计的艺术就是要兴利除弊、彰得抑失。前面已简述了持有人制度的比较优势，也简述了持有人的资格条件，那么，从制度设计的角度出发，持有人制度是否存在一些内生不足呢？需要从哪些方面强化管理呢？
从目前的研究看，在持有人制度下，持有人的管理能力风险有可能增大，也就是持有人在委托其他企业生产或者销售药品时，是否有能力对受托人进行有效的监督。从国外的经验来看，持有人可以自己对受托人进行监督，也可以委托专业机构对受托人进行监督。监管部门应当对持有人的监督能力进行持续的考察，必要时，及时进行风险提示或者责任约谈。
从基层反映的情况看，有人对持有人能否找到适格的受托人表示担忧。目前，持有人制度试点还在进行中，药品生产企业的专业分工分业还在探索中。可以预计，随着我国药品管理制度改革的深化，特别是持有人制度的稳步推进，部分药品生产企业可能转型为受托药品的生产企业，持有人选择到适格的受托人，也许还需要市场运行的一段磨合，但这本身属于市场交易行为，而不是持有人制度设计本身所面临的风险。
从基层反映的情况看，还有部分人员对持有人能否及时报告药品不良反应表示担心。监测并报告药品不良反应是持有人的法定义务，是药品质量全生命周期风险管理的要求。目前，我国部分药品企业风险意识和责任意识淡薄，未严格履行药品不良反应的监测报告义务还比较普遍。应当承认，在持有人委托他人生产时，若不建立良好的利益约束机制，药品不良反应监测报告义务可能会面临更加困难的局面，为此应当建立故意隐瞒药品不良反应事件报告而导致损害的惩罚性赔偿机制，同时，监管部门应当进一步加大监管执法力度，将药品不良反应监测报告作为对持有人检查的重点。但严格说来，这种困难不是持有人制度本身所特有的，是药品管理制度整体设计和运行机制完善的问题。
此外，目前，在试点期限内，持有人委托其他企业生产，还存在区域的限制。全面推行持有人制度后，委托生产不应受到地域的限制。此时，受托企业的生产经营活动是由持有人所在地的监管部门负责，还是由受托企业所在地的监管部门负责，需要进一步研究。未来，药品受托生产可能会成为较为普遍的现象，因此，有必要对《药品委托生产监督管理规定》进行修订完善，强化持有人所在地监管部门和受托企业所在地监管部门的监管分工与协作，共同做好持有人制度下的药品生产经营活动的监管。
主体资格
从研发能力、管理能力到责任能力，是资质条件的递进管理要求。需要从药品质量的全生命周期管理进行时空安排，而不应局限于药品上市许可环节
在研究持有人制度试点时，对于哪些“人”可以成为申请人、持有人，有关各方特别关注。主要原因是：一是希望了解持有人制度改革的红利到底有多大？是各类民事主体，还是部分民事主体，可以成为上市许可的申请人和持有人？二是上市许可持有人制度的价值取向是什么？是鼓励药物创新，还是优化资源配置？是落实企业责任，还是推动管理创新？在这里，自由与安全、效率与公正的价值选择是什么？这也成为这一制度设计的要害。
从立法技术的角度看，可以采取三种方式描述：一是列举式。如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》明确规定，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。《国务院办公厅关于印发药品上市许可持有人制度试点的通知》确定为药品研发机构或者科研人员、药品生产企业。这种方式的优点是可以较好地体现制度创新的政策导向，不足是没有彰显出各类市场主体的平等地位。二是描述式。即立法中直接描述可以成为申请人和持有人的基本条件，如创新能力、管理能力、责任能力等。《国务院办公厅关于印发药品上市许可持有人制度试点的通知》规定了申请人和持有人的基本条件。三是混合式。即将列举式和描述式结合。《国务院办公厅关于印发药品上市许可持有人制度试点的通知》实际上是采用了混合式。
从国外经验看，美国和欧盟的药品管理法律法规中，均没有对谁可以成为持有人进行严格的限制，自然人、研发单位、生产企业，甚至连批发企业都可以成为持有人。
而且，持有人不一定是实际申报材料中所含技术的所有者，但持有人一定要掌握全部申报资料，且对药品全生命周期的安全性、有效性和质量可控性承担责任。
在研究申请人、持有人的资质或者条件时，需要考虑一个重要前提，即由于继承、收购、兼并和转让等原因，申请人、持有人在申请过程中和产品获得上市许可后可以进行变更，这是药品生产要素自由流动的需要。目前，我国试点方案仅允许科研单位、研发人员、生产企业成为持有人，把制度更多定位在鼓励药物创新方面。在研究持有人制度时，有关申请人、持有人的条件，应当考虑以下三个方面：
一是研制能力。这是成为申请人、持有人的首要条件。研制能力，也就是技术能力、创新能力。申请人能否最终成为持有人，主要取决于其申请的药品是否具有安全性、有效性和质量可控性。无论是新药还是仿制药，无论是中药还是西药，申请人、持有人的一般条件应当是相同的，即申请人、持有人应当具备一定的研发能力。也有学者认为，由于申请人可以通过购买他人的技术而提出注册申请，申请人和持有人也可以不具备研制能力。实质上，从持有人履行的义务看，即使其购买技术，也应当直接或者间接具备研发能力。无论申报技术资料的原始所有者是谁，申请人或者持有人都应当掌握全部申报技术资料，否则持有人无法履行药品全生命周期的安全性有效性的保证责任。
二是管理能力。由于申请人和持有人的可分离性，以及药品生产技术的可转移性，对申请人和持有人的管理能力的要求是不同的。管理能力包括多方面的内容，如药物临床试验管理能力、样品试制管理能力、药品生产经营管理能力等。作为申请人和持有人，其应当具备药物临床试验管理能力和样品试制管理能力。作为持有人，如果其自己进行生产或者委托他人生产，其还应当具备生产经营管理能力。这里需要注意的是，对不同的管理能力，监管部门是在上市许可时提出要求并进行检验、审查，还是在上市申请过程中和产品注册后分别提出要求并进行检验、审查，需要予以认真研究。总之，药品注册环节应当贯彻简约的原则，抓住本质与要害，避免繁琐要求和过度监管。
三是责任能力。严格来讲，责任能力包括管理能力和赔偿能力。这里主要论及赔偿能力。这里需要回答五个方面的问题：一是何为赔偿能力？所谓赔偿能力，一般是指药品研制、生产、经营活动给他人造成损害时，申请人、持有人所承担的经济赔偿能力。二是何人具有赔偿能力？在研究哪些主体具有赔偿能力时，多数人除了对法人单位的赔偿能力没有疑虑外，对非法人组织和自然人的赔偿能力普遍担忧。从“偶然所有权”概念出发，并不是法人单位的赔偿能力就一定比非法人单位的赔偿能力强。三是赔偿能力源于哪里？是必须以其自有的财产作为赔偿的基础，还是可以通过购买保险或者其他担保方式进行赔偿？在当代社会，这个问题的答案是清晰的、肯定的。四是何时需要具有赔偿能力。是药品注册时需要申请人、持有人具有赔偿能力，还是药品生产时需要具有赔偿能力？在这个“时间差”中，申请人、持有人的赔偿能力是否会发生变化？五是在行政管理制度设计中是否需要规定这一民事事项？政府是否对持有人的民事赔偿义务承担一定的管理责任。该制度设计的法律价值取向是什么？这些问题实际上都涉及监管的一些深层次问题。
实际上，从研发能力、管理能力到责任能力，这是对申请人、持有人资质条件的递进管理要求。在这里，需要从药品质量的全生命周期管理进行时空安排，而不应局限于药品上市许可环节。在药品注册环节，应当重点强调申请人、持有人的研发能力和相应的管理能力，而不必更多考虑赔偿能力，这样既可为申请人解忧，也可为监管部门减负，有利于建立起鼓励药物创新的良好生态环境。
基本权义
存在争议的方面包括：转让、委托的权利，监督、放行的权利和义务，以及监测评价及报告的义务
法律关系的内容就是权利义务关系。作为一个独立的民事主体，药品上市许可持有人享有法律所规定的药品企业的各项基本权利，同时也承担法律所规定的药品企业的各项基本义务。在立法中如何明确持有人和受托企业的权利、义务和责任划分，是较为复杂、较为困难的问题。哪些应当通过立法予以明确规定，哪些可以通过当事人之间的委托协议予以规定，值得认真研究。任何权利义务关系都不是抽象的，考察权利义务关系，必须将其置于具体的法律制度和法律实践中。研究药品上市许可持有人的权利义务时，可以从两个方面展开：一是持有人自己生产、自己销售药品时的权利义务，这时持有人拥有完全的市场主体所有享有的权利，同时也承担相应的义务；二是持有人委托其他企业生产、销售药品时的权利义务。这时，持有人和受托企业间的权利义务关系，应当受法律和契约的双重约束。下面，仅就在持有人制度设计时存在争议的几项权利和义务进行分析。
一是转让的权利。持有人是否可以将上市许可证明文件进行转让，这是一个长期引人争论的话题。关于上市许可证明文件的法律属性，前述已作出简要说明。从理论上讲，上市许可证明文件是含有财产权和人身权双重属性的权利，这是研判这一问题的关键。从财产权属性出发，上市许可证明文件是可以转让的。从人身权属性或者行政管理属性出发，上市许可证明文件的转让则需要履行一定的程序。我国《行政许可法》第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”。上市许可证明文件的转让应当由法律、法规作出明确规定。目前，我国现行法律、法规没有规定上市许可证明文件可以转让，最高人民法院的相关司法解释也禁止药品上市许可证明文件的转让。目前实践中是通过技术转让的方式“变通”转让上市许可证明文件。因此，赋予上市许可证明文件可以转让，有利于激发药物创新活力，有利于促进社会专业分工，由利于实现资源优化配置。
二是委托的权利。持有人制度的最大亮点是上市许可持有人可以不再与药品生产企业捆绑。由此派生和延伸，持有人的经营活动有三条路径可以选择：自己建厂生产和销售、委托其他企业生产和销售、转让上市许可证明文件。委托其他企业生产和销售药品，持有人可以在不增加厂房设施和人员的情况下，迅速扩大产能并占领市场，这对于遏制低水平重复建设具有十分重要的意义。持有人与生产经营企业之间的关系，属于委托关系。这种委托关系，哪些内容纳入法律调整，哪些由协议规定，需要认真研究。
三是监督的权利和义务。持有人委托企业生产和销售药品时，持有人有对受托企业的生产和销售行为进行监督的权利。同时，监督也是委托人即持有人的一项基本义务。这符合委托法律关系的基本原理。监督包括哪些内容，需要深入研究。受托企业的生产经营活动是否符合药品生产经营的要求，是否符合生产经营质量管理规范的要求，以及是否符合委托协议的要求，都应纳入监督范围。
四是放行的权利和义务。持有人委托其他企业生产时，由谁拥有药品放行的最后决定权，是研究持有人制度时争论较为激烈的一个问题。事实上，最后放行权是持有人的固有权利。既然持有人是药品上市许可的所有者，是药品的表见生产者，那么，持有人就自然而然拥有对药品质量的检查权和药品销售的放行权。欧盟要求上市许可持有人的质量受权人（QP）进行最终产品放行，而美国没有明确要求，允许实际生产企业代替持有人放行。
持有人可以将最后放行权委托给生产企业或者第三方，但这并不免除持有人应有的法律责任。
五是监测评价及报告的义务。上市后药品不良反应监测评价和报告，是持有人的义务还是实际生产企业的义务，这在研究持有人制度时也是一个引起争论的话题。监测和评价是药品全生命周期管理的主要内容，是药品上市后管理的重要一环。上市后药品不良反应监测和评价，是持有人固有的责任。从理论上讲，持有人也可以将不良反应监测评价及报告委托给生产企业或者第三方，但这并不免除持有人应有的法律责任。
法律责任
药品上市许可持有人的法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任
一是民事责任。药品上市许可持有人生产销售的药品质量问题给消费者造成损失的，持有人应当承担相应的法律责任。如果该质量问题是实际生产者或者销售者造成的，持有人在代为赔偿后可以向实际生产者或者销售者追偿。同样，消费者向实际生产者或者销售者提出赔偿请求时，如果不是实际生产者或者销售者的责任，实际生产者或者销售者在承担首负责任后，可以向持有人追偿。
二是行政责任。受托企业在生产经营过程中有违法违规行为，在追究受托企业行政责任的同时，是否需要追究持有人的责任呢？这取决于持有人是否尽到了善良管理人的义务。如果上市许可持有人对受托企业的违法违规行为不存在故意或者重大过失的行为，上市许可持有人不应承担法律责任。何谓善良管理人的责任？目前，我国相关法律法规并没有明确规定。英美法系国家有许多判例法、综述法、示范法对此确立了一些相关规则，值得借鉴。在我国，除了相关法律法规规定外，指导性案例也可逐步确定一些规则。如果上市许可持有人与受托企业共同实施违法违规行为，其应共同承担法律责任。
三是刑事责任。上市许可持有人生产、销售假药、劣药，指使受托企业生产、销售假药、劣药，与受托企业合谋生产、销售假药、劣药，应当承担相应的刑事责任。
特殊问题
中药领域、特殊管理药品领域是否可以实行持有人制度？
在持有人制度创新中，还有一些问题需要进一步探讨：
一是中药领域是否可以实行持有人制度。持有人制度源于西方。有学者认为持有人制度不适合中药。理由是许多中药难以获得专利保护或者商业秘密保护，特别是古代经典名方，已是公知公用的技术。事实上，技术的权属状态，并不是影响持有人制度实施的关键。一般说来，决定某一药品领域能否采用持有人制度，主要取决于三个要素：一是药品生产是否需要取得产品上市许可；二是药品上市许可是否可以转让；三是药品是否可以委托生产。按照上述要素分析，中药生产需要取得上市许可，中药也可以委托生产或者许可转让。中药领域可以实行持有人制度。至于部分中药，如古代经典名方的转让是否有市场需求，则不是持有人制度需要关注的问题。中药古代经典名方还涉及其他复杂问题，如古代基于个体的用药能否适合作为药品上市的问题、传统知识保护的问题，在药品上市许可时应当予以特殊考虑。特例不应成为立法之依据。这是完善药品管理制度时需要关注的问题。
二是特殊管理药品领域是否可以实行持有人制度。麻醉药品和精神药品等特殊管理的药品是严格管控的药品，这种严格管控涉及药品研制、生产和供应等环节，既涉及定点生产、定点经营许可，也涉及流通渠道控制。因此，特殊药品领域不宜实行持有人制度。部分专家主张，特殊管理药品实行持有、转让、委托放开的政策，容易引发药品流弊事件的发生。
总结>>>
持有人制度是当今国际社会普遍采用的药品管理制度，是市场经济体制下的药品管理制度，是药品管理法律制度中的基本制度，是代表未来药品管理方向的重要制度。目前，持有人制度的试点还受到地域和品种等限制，制度的红利还没有得到最大限度的释放。应当大胆借鉴国际成功经验，加快药品管理法相关制度的修订，全面推进持有人制度的实施。
